重庆著名旅游胜地黑山谷、石林和铜鼓滩不久前被挂牌转让，又于近日被紧急叫停。这一转让风波不仅使这三大景区的未来陷入迷雾，也凸现了目前国内景区保护与开发之间存在的矛盾以及管理体制存在的弊端。

三大景区挂牌转让被叫停

2000年，重庆市万盛区将国家4A级景区黑山谷、石林和铜鼓滩的50年经营权转让给重庆发电厂旗下的万盛旅业集团。2007年11月28日，万盛旅业集团在重庆联合产权交易所挂牌转让超过控股比例的股权，这意味着接手企业也就拥有了黑山谷、石林和铜鼓滩剩下的经营权。

记者调查了解到，万盛旅业集团挂牌转让后不久，重庆市园林局于2007年12月25日致函重庆市万盛区政府要求停止景区转让。同年12月28日，重庆市万盛区政府致函相关单位要求停止挂牌出售三大景区。几天后，重庆联合产权交易所公告暂停转让。

重庆市万盛区旅游局局长庞文建告诉记者，根据风景名胜区管理条例，万盛旅业集团擅自作出的这一转让行为是严重违规的。

庞文建说，景区转让风波给万盛区旅游业带来了很大的负面影响，政府部门闻讯后立即叫停了这一违规行为，目前正在协商各方妥善处理此事。为了有利于问题解决，政府部门还不方便透露下一步的计划。

核心景区经营权不能让

针对国家重点风景名胜区核心景区旅游资源经营权是否能转让给企业的问题，建设部有关负责人表示，国家重点风景名胜区经营权不得转让。

这位负责人说，风景名胜资源是极其珍贵的、不可再生的自然和文化遗产，风景名胜资源属国家所有，将风景名胜资源等同于旅游资源进行出让，包括变相地以经营权名义的出让，不符合《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》和《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》中关于“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”的规定。

据了解，建设部关于风景名胜区经营权转让“禁令”的主要内容是“核心景区经营权不能转让给企业，政府对景区的行政管理职能不能有任何削弱”。然而，有关条例和主管部门的规定并未得到有效落实。在很多地方，尤其是一些欠发达地区，在“发展冲动”的刺激下，有关部门通常以很不合理的条件将重点景区转让给企业，而其中一些企业在经营不善后又随意将景区转手他人。

景区转让事件屡见不鲜

实际上，重庆万盛三大景区转让风波这一幕并不陌生，类似事件在重庆市早已屡见不鲜。世界遗产大足石刻曾因将经营权转让给某公司而被列入2006年度国家文物局重点督办案件之一。国家级自然保护区、国家重点风景名胜区和国家森林公园——重庆金佛山景区，在2006年被金佛山旅游开发有限责任公司挂牌转让，又在第二天被重庆市国资委紧急叫停。

就全国而言，类似事件亦层出不穷。国家重点风景名胜区贵州马岭河峡谷50年经营权整体转让给浙江青鸟集团后，贵州省建设厅指责该行为是国有资产潜在性流失；新希望集团计划用10亿元购买桂林山水核心风景区50年经营权的计划被有关部门叫停；八达岭长城经营权早年出让给3家企业，政府部门经过3年谈判后又高价收回；湖北武当山转让部分旅游项目经营权被骂作是4亿元“卖掉”武当……

2007年12月26日，建设部要求在国家级风景名胜区综合整治中验收不合格的湖南省猛洞河、辽宁省金石滩等10个风景名胜区进行限期整改。这些风景名胜区存在的主要问题就是：将管理、规划、监督以及门票出售等行政管理职能交由企业经营管理等。而不久前，有关部门也叫停新希望集团10亿元“买断”桂林山水核心风景区50年经营权的计划。

有关专家指出，发生景区转让风波的根本原因在于开发与保护之间存在难以化解的矛盾，以及景区管理法律法规和政府监管方面存在缺失。

事实上，对于景区经营权交易的真实现状，专家们认为“处于模糊地带”，没有全部“封死”，但也没有放开。大批名川大山被“转卖”给企业经营后引发的一系列问题，如景区资源被过度开发、环境遭到破坏、管理混乱，引起了公众的强烈关注。典型的例子如，张家界武陵源景区在转让经营权后，因“运营悬崖观光电梯”和“滥拆建筑”等问题，引来各方谴责，甚至遭到联合国教科文组织的尖锐批评。

“三权”应分离

在景区经营权转让方面，也有不少成功的案例。江苏南京中山陵园和四川碧峰峡国家级风景名胜区均为在合法范围内盘活资源、创新发展的成功案例。中山陵园通过特许经营将核心景区、重点文物保护单位以外的经营性资产授予8家企业后，实现了游客接待量的成倍增长；碧峰峡通过协议确定了“资源归国家、管理权归政府、公司负责开发经营并承担相应责任”的开发模式，使景区年收入从30万元增加到8000万元。

重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为，从以上成功案例可以看出，协调好景区的开发与保护的关系，光靠政府投入不行，靠企业的短期行为更不行。景区作为旅游资源可以盘活，但绝不是简单地一卖了之，而应该是推行政府出资源、企业出资金，所有权、经营权、管理权“三权”分离的旅游开发模式，只有这样才能优化和创新旅游产业结构，在保护自然和生态资源的前提下，实现高起点规划、大资金投入、规范化管理和可持续发展。

此外，有关专家还建议，目前我国景区存在部门交叉管理和法律法规严重滞后等问题，应尽快破除这些体制障碍，完善相关法律法规，加强监管，严格执法，以确保在有效保护景区资源的同时为景区发展创造良好的条件。

点评

近年来，在景区开发经营市场化与资源保护之间，前赴后继地上演着“国退民进”的大戏。现行法律与地方经济利益之间的博弈，往往处于下风，这一现象令人心忧。在急功近利的GDP政绩冲动引导之下，对辖区内的景区做打包转让，成为了一种招商引资搞活经济的经验，被大量推广与复制。然而，对一次性收取了转让费后，接手经营者是否过度开发了景区？是否违规暗箱操作？是否会置景区环保、生态、人文、地质、考古等要求于不顾，使景区经营变成房地产项目？是否会因为过度开发环境污染而让下届政府为此埋单？如此等等，却没有严格的法律法规和政府监管予以制约。

景区转让经营权在法律上问题不少，然而由于大多景区的知名度不太高，尚有待开发与推广，公众对此普遍痛感不强；加之地方政府确有希望做大旅游经济、造福地方百姓的初衷，所以才会久禁难绝。要解答景区经营权转让这道敏感考题，我们只能在科学发展观指导下，从立法到具体政策，从哪些地方可以适度引资、哪些领域应该政府掌控等等方面，逐一研究，做好规划，确保建设部关于景区转让的4条底线不被突破，让景区的自然文化资源得以可持续发展，旅游产业的结构得以不断优化和创新。要做到这点，政府官员们就应该严把监管关，掌握主动权，让专家与民众参与决策，为资本进入旅游景区铺平道路，以确保国有资产的保值增值。